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Illegittimità costituzionale dell’art. 103, comma 3, del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza), nella parte in cui non prevede che anche le perquisizioni personali e domiciliari autorizzate per telefono debbano essere convalidate

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Mario Rosario MORELLI;

Giudici: Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 191 del codice di procedura penale e dell’art. 103 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza), promosso dal Tribunale ordinario di Lecce, in composizione monocratica, con sei ordinanze del 5 luglio, del 13 settembre, del 14 settembre, del 1° ottobre 2018, del 20 settembre 2019 e del 13 dicembre 2018, iscritte, rispettivamente, dal n. 17 al n. 22 del registro ordinanze 2020 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 8 e 9, prima serie speciale, dell’anno 2020.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio del 21 ottobre 2020 il Giudice relatore Franco Modugno;

deliberato nella camera di consiglio del 21 ottobre 2020.

Ritenuto in fatto

1.– Con sei ordinanze, di tenore per larga parte analogo, il Tribunale ordinario di Lecce, in composizione monocratica, ha sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3, 13, 14, 24, 97, terzo (recte: secondo) comma, e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, innanzitutto questioni di legittimità costituzionale dell’art. 191 del codice di procedura penale, nella parte in cui – secondo l’interpretazione predominante nella giurisprudenza di legittimità, qualificabile come diritto vivente – non prevede che la sanzione dell’inutilizzabilità delle prove acquisite in violazione di un divieto di legge riguardi anche gli esiti probatori – compreso il sequestro del corpo del reato o delle cose pertinenti al reato – degli atti di perquisizione e ispezione domiciliare e personale compiuti dalla polizia giudiziaria fuori dai casi tassativamente previsti dalla legge, ovvero (secondo le sole ordinanze iscritte ai numeri 17, 18, 20, 21 e 22 del r.o. 2020) non convalidati, comunque sia, dal pubblico ministero con provvedimento motivato.

In alcune delle ordinanze, il rimettente lamenta in modo specifico che l’inutilizzabilità non colpisca anche le perquisizioni e le ispezioni operate dalla polizia giudiziaria sulla base di elementi non utilizzabili, quali le fonti confidenziali (r.o. n. 19 del 2020), o in assenza della flagranza di reato (r.o. n. 20 del 2020); ovvero autorizzate verbalmente dal pubblico ministero senza che ne risultino le ragioni (r.o. n. 20 del 2020); ovvero effettuate ai sensi dell’art. 103 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza) (inde: «t.u. stupefacenti»), senza aver chiesto – come ivi prescritto – l’autorizzazione del pubblico ministero e senza che consti l’impossibilità di farlo (r.o. n. 21 del 2020); ovvero, ancora, che l’inutilizzabilità non riguardi anche la deposizione testimoniale sulle attività prese in considerazione (ordinanze iscritte ai numeri 17, 18 e 19 del r.o. 2020).

La sola ordinanza n. 22 del r.o. 2020 solleva, inoltre, in riferimento agli artt. 13, 14 e 117, primo comma, Cost. – quest’ultimo in relazione all’art. 8 CEDU –, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 103 t.u. stupefacenti, «nella parte in cui prevede che il [pubblico ministero] possa consentire l’esecuzione di perquisizioni in forza di autorizzazione orale senza necessità di una successiva documentazione formale delle ragioni per cui l’ha rilasciata».

1.1.– Secondo quanto emerge dalle ordinanze di rimessione, il giudice a quo è investito, in sede dibattimentale, di processi per reati in materia di stupefacenti (ordinanze iscritte ai numeri 17, 18, 21 e 22 del r.o. 2020), ovvero per reati contro il patrimonio (ordinanze iscritte ai numeri 19 e 20 del r.o. 2020).

In ciascuno dei casi, la prova esclusiva o principale dei fatti è costituita dal sequestro del corpo del reato – secondo i casi, sostanze stupefacenti, piante di cannabis, ovvero beni di provenienza furtiva – rinvenuti presso l’abitazione degli imputati a seguito di perquisizioni eseguite dalla polizia giudiziaria. Dai relativi verbali, si desume che le perquisizioni erano state effettuate sulla base di notizie fornite da fonti confidenziali (ordinanze iscritte ai numeri 17, 19, 21 e 22 del r.o. 2020), o acquisite tramite una non meglio specificata «attività infoinvestigativa» (r.o. n. 18 del 2020), ovvero ancora sulla base di una segnalazione della persona offesa, in assenza di una situazione di flagranza di reato (r.o. n. 20 del 2020).

Ad avviso del rimettente, tali perquisizioni dovrebbero ritenersi abusive, in quanto compiute fuori dai casi tassativamente indicati dalla legge.

Riproponendo le considerazioni già svolte in due precedenti ordinanze di rimessione, il giudice salentino rileva che l’art. 13 Cost. (richiamato, quanto a garanzie e forme ivi previste, dall’art. 14 Cost. con riguardo a ispezioni, perquisizioni e sequestri domiciliari) prevede che ogni forma di limitazione della libertà personale – compresa quella insita nelle ispezioni e nelle perquisizioni personali – possa essere disposta solo con «atto motivato dell’autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge». A tale principio può derogarsi unicamente «in casi eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge», nei quali l’autorità di pubblica sicurezza può adottare «provvedimenti provvisori» soggetti a convalida da parte dell’autorità giudiziaria, in difetto della quale essi «si intendono revocati e restano privi di ogni effetto».

L’ipotesi principale che, in base alla legge ordinaria, legittima l’intervento eccezionale delle forze di polizia è quella della flagranza di reato (artt. 352 e 354 cod. proc. pen.). Norme speciali hanno, peraltro, ampliato i casi nei quali la polizia giudiziaria può procedere a ispezioni e perquisizioni. Una delle fattispecie più ricorrenti nella pratica – e rilevante in una parte dei giudizi a quibus – è quella contemplata dall’art. 103 t.u. stupefacenti, i cui commi 2 e 3 abilitano la polizia giudiziaria a procedere – nel corso di operazioni finalizzate alla prevenzione e alla repressione del traffico illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope – rispettivamente, all’ispezione dei mezzi di trasporto, dei bagagli e degli effetti personali, e a perquisizioni, allorché vi sia «fondato motivo» di ritenere che possano essere rinvenute tali sostanze e ricorrano, altresì – nel caso delle perquisizioni – «motivi di particolare necessità ed urgenza che non consentano di richiedere l’autorizzazione telefonica del magistrato competente». Delle operazioni deve essere data notizia, entro quarantotto ore, al procuratore della Repubblica, il quale le convalida nelle quarantotto ore successive, sempre che ne sussistano i presupposti.

A parere del giudice a quo, una interpretazione delle disposizioni ora richiamate rispettosa del dettato costituzionale imporrebbe di ritenere che il presupposto che legittima l’intervento della polizia giudiziaria, anche fuori dai casi di flagranza nel reato, debba possedere un «requisito minimo di comprovabilità e verificabilità». Diversamente opinando, infatti, si attribuirebbe alla polizia giudiziaria il potere di ledere «ad libitum» la libertà personale e domiciliare dell’individuo, vanificando il senso del controllo dell’autorità giudiziaria sul suo operato.

Di conseguenza, il fondato sospetto di detenzione dello stupefacente non potrebbe essere basato su informazioni anonime o confidenziali, le quali non sono in alcun modo verificabili dal giudice e delle quali è proprio per questo prevista, in via generale, l’inutilizzabilità (artt. 195, comma 7, 203, comma 1, e 240 cod. proc. pen.).

Ciò renderebbe illegittime le perquisizioni domiciliari di cui si discute nei giudizi a quibus. All’atto della perquisizione, non emergeva una situazione di flagranza del reato, ma nemmeno sussisteva – quanto alle perquisizioni operate ai sensi dell’art. 103 t.u. stupefacenti – un «fondato motivo» per ritenere che potessero essere rinvenute sostanze stupefacenti: di là, infatti, dal riferimento a inutilizzabili fonti confidenziali, o a una imprecisata «attività infoinvestigativa», i verbali di perquisizione non indicano quali elementi potessero far presumere la presenza di droga nell’abitazione dell’imputato.

Le perquisizioni erano destinate, d’altro canto, a rimanere prive di ogni effetto – secondo il giudice a quo – in ragione dell’assenza di un valido provvedimento, antecedente o successivo, dell’autorità giudiziaria. In un caso, infatti, la perquisizione non era stata né autorizzata preventivamente, né convalidata successivamente dal pubblico ministero (r.o. n. 18 del 2020); in altri casi, era stata bensì convalidata, ma con provvedimento totalmente privo di motivazione (ordinanze iscritte ai numeri 17, 19 e 21 del r.o. 2020); in un altro caso ancora, era stata autorizzata oralmente e indi convalidata, ma sempre senza motivazione (ordinanza r.o. n. 20 del 2020); in un ultimo caso, infine, era stata solo autorizzata oralmente, di nuovo però senza che ne constassero le ragioni (r.o. n. 22 del 2020).

Con particolare riguardo ai casi di avvenuta convalida, il rimettente rileva come, pur in assenza di una esplicita previsione in tal senso nell’art. 13 Cost., sia giocoforza ritenere che la convalida debba essere effettuata mediante provvedimento motivato, rimanendo altrimenti frustrata la ratio della garanzia apprestata dalla norma costituzionale. Non avrebbe senso, d’altronde, che quest’ultima richieda l’«atto motivato» quando l’autorità giudiziaria, titolare in via ordinaria del potere, incida di sua iniziativa sulla libertà personale, e non pure nell’ipotesi – più delicata – in cui sia chiamata a verificare se la polizia giudiziaria abbia agito fuori dai casi eccezionali nei quali la legge le consente di intervenire.

Di conseguenza, nei casi oggetto dei giudizi principali, il provvedimento del pubblico ministero, proprio perché immotivato, non eviterebbe la perdita di efficacia degli atti di polizia, stabilita dall’art. 13 Cost. nell’ipotesi di mancata convalida da parte dell’autorità giudiziaria nel termine stabilito.

1.2.– Ciò posto, il giudice rimettente assume che, al lume della previsione dello stesso art. 13 Cost., gli atti di ispezione e perquisizione eseguiti abusivamente dalla polizia giudiziaria, o non convalidati dall’autorità giudiziaria con atto motivato, dovrebbero rimanere privi di effetto anche sul piano probatorio. L’unica efficacia perdurante nel tempo di tali atti è, infatti, quella relativa alla loro «capacità probatoria»: di modo che la perdita di efficacia non potrebbe che equivalere, per essi, a quella che, nell’art. 191 cod. proc. pen., è qualificata come inutilizzabilità delle prove assunte in violazione di un divieto di legge.

Tale esito interpretativo risulterebbe, tuttavia, contraddetto dall’indirizzo della giurisprudenza di legittimità divenuto «assolutamente dominante» a partire dalla sentenza della Corte di cassazione, sezioni unite penali, 27 marzo-6 maggio 1996, n. 5021. Le sezioni unite hanno ritenuto, infatti, valido il sequestro conseguente a una perquisizione eseguita fuori dai casi e dai modi previsti dalla legge, allorché abbia ad oggetto il corpo del reato o cose pertinenti al reato, posto che, in tal caso, il sequestro costituisce un atto dovuto ai sensi dell’art. 253, comma 1, cod. proc. pen., che non potrebbe essere omesso dalla polizia giudiziaria solo a causa dell’abuso compiuto. Correlativamente, gli agenti di polizia giudiziaria potrebbero anche testimoniare sugli esiti della perquisizione.

1.3.– Il giudice a quo dubita, tuttavia, che l’art. 191 cod. proc. pen., nella lettura offertane dal diritto vivente, possa ritenersi compatibile con il dettato costituzionale.

L’interpretazione censurata si porrebbe, infatti, in contrasto con gli artt. 13 e 14 Cost., negando concreta attuazione alla previsione della perdita di efficacia delle perquisizioni e delle ispezioni, nonché dei sequestri ad esse conseguenti, ove eseguiti in violazione dei divieti. La disciplina stabilita dall’art. 191 cod. proc. pen. mirerebbe, in effetti, ad offrire una efficace tutela ai diritti costituzionalmente garantiti, disincentivando le loro violazioni finalizzate all’acquisizione della prova col prevedere l’inutilizzabilità dei relativi risultati. Ammettendo una “sanatoria” ex post di tali violazioni, legata agli esiti della perquisizione o dell’ispezione, si verrebbe, per converso, a negare la tutela del cittadino in confronto agli abusi della polizia giudiziaria.

L’interpretazione denunciata violerebbe anche l’art. 3 Cost., escludendo l’inutilizzabilità in casi del tutto omologhi ad altri per i quali la legge espressamente la prevede, o la giurisprudenza, comunque sia, la riconosce: quali, ad esempio, quelli delle intercettazioni e delle acquisizioni di tabulati del traffico telefonico eseguite dalla polizia giudiziaria in assenza di provvedimento motivato dell’autorità giudiziaria. Essa darebbe luogo, altresì, al paradosso di un sistema giuridico che vede inefficaci ab origine le leggi incostituzionali, ma «efficacissimi», anche sotto il profilo probatorio, gli atti di polizia giudiziaria compiuti in violazione dei diritti costituzionali del cittadino.

La soluzione ermeneutica censurata lederebbe anche l’art. 2 Cost., facendo sì che vengano a mancare effettive garanzie contro le illecite compromissioni dei diritti inviolabili dell’uomo; come pure l’art. 97, secondo comma, Cost., che sottopone in via generale l’azione dei pubblici poteri al principio di legalità, rendendo prevalente l’azione illegale degli organi statali, finalizzata alla repressione dei reati, rispetto ai diritti costituzionali dei consociati: con ulteriore violazione dell’art. 3 Cost., posto che in un ordinamento che prevede come centrali i diritti inviolabili della persona questi dovrebbero porsi quantomeno sullo stesso piano dei diritti della collettività e dello Stato.

Un conclusivo profilo di violazione dell’art. 3 Cost. è ravvisato nel fatto che l’interpretazione censurata si trova irrazionalmente a convivere con quella che riconosce l’inutilizzabilità di prove vietate dalla legge solo perché non verificabili (come nel caso degli scritti anonimi e delle fonti confidenziali). Al riguardo, basterebbe considerare come l’«insondabilità» degli elementi che hanno spinto la polizia giudiziaria a eseguire la perquisizione non consenta di escludere la possibilità che siano stati proprio i terzi latori della notizia confidenziale o anonima – se non, addirittura, come talora pure è avvenuto, le stesse forze di polizia – a introdurre nell’abitazione dell’imputato la res illicita, con conseguente violazione anche dell’art. 24 Cost., per compromissione del diritto di difesa.

La lettura della norma denunciata offerta dal diritto vivente si porrebbe in contrasto, infine, con l’art. 8 CEDU e, quindi, con l’art. 117, primo comma, Cost., risolvendosi nella mancata adozione di efficaci disincentivi agli abusi delle forze di polizia che implichino indebite interferenze nella vita privata della persona o nel suo domicilio: abusi contro i quali – secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo – il diritto interno deve, per converso, offrire garanzie adeguate e sufficienti.

La dedotta illegittimità costituzionale avrebbe, come necessaria conseguenza, anche il divieto di testimonianza degli operatori di polizia giudiziaria in ordine al risultato delle attività di ispezione, perquisizione e sequestro indebitamente eseguite: divieto che discenderebbe logicamente dalla perdita di ogni efficacia di tali attività.

1.4.– Con la sola ordinanza iscritta al r.o. n. 22 del 2020 il rimettente dubita, altresì, della legittimità costituzionale dell’art. 103 t.u. stupefacenti, «nella parte in cui prevede che il [pubblico ministero] possa consentire l’esecuzione di perquisizioni in forza di autorizzazione orale senza necessità di una successiva documentazione formale delle ragioni per cui l’ha rilasciata».

Nel caso di specie – secondo quanto si legge nell’ordinanza di rimessione – la polizia giudiziaria, sulla base di informazioni confidenziali, aveva effettuato una perquisizione presso l’abitazione dell’imputato, che aveva portato al rinvenimento e al conseguente sequestro di piante di cannabis.

La perquisizione era stata autorizzata dal pubblico ministero per telefono. Poiché l’art. 103 t.u. stupefacenti in tal caso non lo prevede, il pubblico ministero non aveva emesso alcun provvedimento di convalida della perquisizione, limitandosi a convalidare solo il conseguente sequestro.

Sulla scorta delle considerazioni già svolte, il rimettente reputa che la norma censurata violi, in parte qua, gli artt. 13, 14 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 8 CEDU, non consentendo una simile autorizzazione un controllo effettivo sulla sussistenza delle condizioni che legittimano la perquisizione.

2.– Nei giudizi relativi alle ordinanze iscritte ai numeri 18, 19, 20, 21 e 22 del r.o. 2020, è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o infondate.

2.1.– Con riguardo alle prime quattro ordinanze di rimessione ora indicate, la difesa dell’interveniente eccepisce l’inammissibilità delle questioni per carente descrizione della fattispecie concreta, essendosi il rimettente limitato a un sintetico riepilogo dei fatti, senza specificare il titolo di reato per cui si procede; in tutte le ordinanze, inoltre, il giudice a quo non avrebbe specificato in modo chiaro e univoco da quale vizio, fra i plurimi ipotizzati, deriverebbe l’illegittimità della perquisizione, impedendo così di verificare se ci si trovi a fronte di ipotesi di inutilizzabilità, o a vizi di natura diversa.

In ogni caso, i vizi indicati dal rimettente non sarebbero riconducibili al disposto dell’art. 191 cod. proc. pen., che ha riguardo alle sole «prove acquisite in violazione dei divieti stabiliti dalla legge», e non anche alle prove assunte senza il completo rispetto delle norme che le disciplinano. Si tratterebbe, in sostanza, di semplici vizi di motivazione, i quali potrebbero determinare solo la nullità dell’atto, perdendo, in ogni caso, rilievo una volta che questo sia stato convalidato dall’autorità giudiziaria.

Lo stesso vizio di motivazione, legato al fatto che la perquisizione sia basata su informazioni confidenziali, risulterebbe insussistente, giacché – come più volte affermato dalla Corte di cassazione – l’art. 203 cod. proc. pen. non precluderebbe l’utilizzazione delle fonti confidenziali come spunto investigativo per attivare strumenti di ricerca della prova, e in particolare perquisizioni volte al reperimento di sostanze stupefacenti.

2.2.– Con particolare riguardo all’ordinanza iscritta al r.o. n. 21 del 2020 – emessa nell’ambito di un processo nel quale il giudice a quo è chiamato a convalidare l’arresto dell’imputato, preliminarmente alla celebrazione del giudizio direttissimo – l’Avvocatura generale dello Stato assume, ancora, che il problema dell’utilizzabilità o meno del sequestro del corpo del reato (droga) resterebbe del tutto irrilevante, non dovendo il giudice stabilire se l’imputato sia colpevole, ma solo se, in base a quanto riferitogli dalla polizia giudiziaria, vi fosse una situazione di flagranza: situazione insita nella detenzione stessa dello stupefacente.

2.3.– L’Avvocatura dello Stato ricorda, per altro verso, come questa Corte abbia già ritenuto inammissibili analoghe questioni di legittimità costituzionale dell’art. 191 cod. proc. pen. (è citata l’ordinanza n. 332 del 2001) e, più di recente, abbia rilevato come la soluzione prospettata dal giudice a quo finisca per trasferire nella disciplina della inutilizzabilità un concetto di vizio derivato che il sistema regola esclusivamente in relazione alla figura – ben distinta – delle nullità: operazione che implica l’esercizio di opzioni che l’ordinamento riserva esclusivamente al legislatore (è citata la sentenza n. 219 del 2019, relativa a questioni sostanzialmente sovrapponibili alle odierne).

2.4.– Nel merito, le questioni sarebbero – secondo l’Avvocatura – in ogni caso infondate.

Almeno per le cose il cui sequestro è obbligatorio e, in particolare, per le cose il cui possesso integra un reato (come gli stupefacenti), l’illegittimità della perquisizione non potrebbe travolgere anche l’apprensione del bene, in quanto l’omessa apprensione determinerebbe una condizione di flagrante commissione di un reato in capo al soggetto mantenuto nel possesso della cosa. Proprio queste sarebbero le ragioni, del tutto condivisibili, che sorreggono il diritto vivente, la cui legittimità costituzionale è contestata dal giudice a quo.

3.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha ripreso e sviluppato tali argomenti con successive memorie, insistendo nelle conclusioni già formulate.

Considerato in diritto

1.– Con sei ordinanze iscritte ai numeri da 17 a 22 del r.o. 2020, di tenore per larga parte analogo, il Tribunale ordinario di Lecce, in composizione monocratica, dubita della legittimità costituzionale dell’art. 191 del codice di procedura penale, nella parte in cui – secondo l’interpretazione accolta dalla giurisprudenza di legittimità, qualificabile come diritto vivente – non prevede che la sanzione dell’inutilizzabilità delle prove acquisite in violazione di un divieto di legge riguardi anche gli esiti probatori, compreso il sequestro del corpo del reato o delle cose pertinenti al reato, degli atti di perquisizione e ispezione domiciliare e personale compiuti dalla polizia giudiziaria fuori dai casi tassativamente previsti dalla legge, ovvero (secondo le sole ordinanze iscritte ai numeri 17, 18, 20, 21 e 22 del r.o. 2020) non convalidati, comunque sia, dal pubblico ministero con provvedimento motivato.

In alcune delle ordinanze, il rimettente lamenta in modo specifico che l’inutilizzabilità non colpisca anche le perquisizioni e le ispezioni operate dalla polizia giudiziaria sulla base di elementi non utilizzabili, quali le fonti confidenziali (r.o. n. 19 del 2020), o in assenza della flagranza di reato (r.o. n. 20 del 2020); ovvero autorizzate verbalmente dal pubblico ministero senza che ne risultino le ragioni (r.o. n. 20 del 2020); ovvero ancora effettuate ai sensi dell’art. 103 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza) (inde: t.u. stupefacenti), senza aver chiesto – come ivi prescritto – l’autorizzazione del pubblico ministero e senza che consti l’impossibilità di farlo ( r.o. n. 21 del 2020); ovvero, ancora, che non colpisca anche la deposizione testimoniale sulle attività prese in considerazione (ordinanze iscritte ai numeri 17, 18 e 19 del r.o. 2020).

Ad avviso del giudice a quo, la norma censurata violerebbe anzitutto gli artt. 13 e 14 della Costituzione, in forza dei quali l’autorità di pubblica sicurezza può procedere a ispezioni personali e a perquisizioni, personali e domiciliari, solo in casi eccezionali di necessità e urgenza indicati tassativamente dalla legge, mediante atti soggetti a convalida da parte dell’autorità giudiziaria (da intendere come convalida motivata), in mancanza della quale essi «restano privi di ogni efficacia»: perdita di efficacia che implicherebbe necessariamente l’inutilizzabilità dei loro risultati sul piano probatorio, anche perché solo in questo modo si tutelerebbero efficacemente i diritti fondamentali alla libertà personale e domiciliare, disincentivando la loro violazione ad opera della polizia giudiziaria per finalità di ricerca della prova.

Risulterebbe, altresì, violato l’art. 3 Cost., sotto un duplice profilo.

Da un lato, per l’ingiustificata disparità di trattamento delle ipotesi considerate rispetto a situazioni analoghe, per le quali la sanzione dell’inutilizzabilità è espressamente prevista dalla legge o riconosciuta dalla giurisprudenza, quali quelle delle intercettazioni e dell’acquisizione di tabulati del traffico telefonico operate dalla polizia giudiziaria in difetto di provvedimento motivato dell’autorità giudiziaria.

Dall’altro lato, per contrasto con il «principio di necessaria razionalità dell’ordinamento», venendosi a teorizzare un sistema che considera «inefficaci ab origine le leggi incostituzionali», ma «efficacissimi», anche sotto il profilo probatorio, gli atti di polizia giudiziaria compiuti in violazione dei diritti costituzionali del cittadino.

Sarebbe vulnerato anche l’art. 2 Cost., non risultando predisposte effettive garanzie contro le illecite compromissioni dei diritti inviolabili dell’uomo; come pure gli artt. 3 e 97, terzo (recte: secondo) comma, Cost., venendo resa prevalente l’azione illegale degli organi statali, finalizzata alla repressione dei reati, rispetto ai diritti inviolabili dei consociati, posti al centro dell’ordinamento costituzionale.

Il rimettente deduce, ancora, la violazione degli artt. 3 e 24 Cost., essendo generalmente riconosciuta l’inutilizzabilità di prove vietate dalla legge solo perché non verificabili (quali gli scritti anonimi e le fonti confidenziali), mentre, nell’ipotesi in esame, si considerano irrazionalmente utilizzabili prove acquisite in diretta violazione di un divieto di legge (anche costituzionale) e caratterizzate anch’esse da una «ridotta verificabilità», in particolare quanto agli elementi che hanno indotto la polizia giudiziaria a procedere alla perquisizione, con conseguente compromissione anche del diritto di difesa dell’imputato.

Viene prospettata, infine, la violazione dell’art. 117 Cost., in relazione all’art. 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, giacché verrebbero a mancare efficaci disincentivi agli abusi delle forze di polizia che implichino indebite interferenze nella vita privata della persona o nel suo domicilio.

La sola ordinanza iscritta al r.o. n. 22 del 2020 solleva, inoltre, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 103 t.u. stupefacenti, «nella parte in cui prevede che il [pubblico ministero] possa consentire l’esecuzione di perquisizioni in forza di autorizzazione orale senza necessità di una successiva documentazione formale delle ragioni per cui l’ha rilasciata»: in tal modo violando – secondo il rimettente – gli artt. 13, 14 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 8 CEDU, posto che una simile autorizzazione non varrebbe ad assicurare un controllo effettivo sulla sussistenza delle condizioni che legittimano la perquisizione.

2.– Le ordinanze di rimessione sollevano questioni identiche, o in larga misura analoghe, sicché i relativi giudizi vanno riuniti per essere definiti con unica decisione.

3.– Riguardo alle questioni aventi ad oggetto l’art. 191 cod. proc. pen., va rilevato che questa Corte, con la sentenza n. 219 del 2019 – successiva alle ordinanze di rimessione – si è già pronunciata su questioni sostanzialmente sovrapponibili alle odierne, sollevate dal medesimo giudice in veste di Giudice dell’udienza preliminare dello stesso Tribunale di Lecce.

3.1.– Nell’occasione, si è rilevato come con la disposizione censurata – secondo la quale «[l]e prove acquisite in violazione dei divieti stabiliti dalla legge non possono essere utilizzate» – il legislatore abbia inteso introdurre «un meccanismo preclusivo che direttamente attingesse, dissolvendola, la stessa “idoneità” probatoria di atti vietati dalla legge», distinguendo nettamente tale fenomeno dai profili di inefficacia conseguenti alla violazione di una regola sancita a pena di nullità dell’atto.

Anche tale vizio resta, peraltro, soggetto – come le nullità – ai paradigmi della tassatività e della legalità. Essendo il diritto alla prova un connotato essenziale del processo penale, in quanto componente del giusto processo, è solo la legge a stabilire – con norme di stretta interpretazione, in ragione della loro natura eccezionale – quali siano e come si atteggino i divieti probatori, «in funzione di scelte di “politica processuale” che soltanto il legislatore è abilitato, nei limiti della ragionevolezza, ad esercitare».

Di qui l’impossibilità – ripetutamente riconosciuta dalla giurisprudenza di legittimità – di riferire all’inutilizzabilità il regime del “vizio derivato”, che l’art. 185, comma 1, cod. proc. pen. contempla solo nel campo delle nullità (stabilendo, in specie, che «[l]a nullità di un atto rende invalidi gli atti consecutivi che dipendono da quello dichiarato nullo»).

In tale cornice, il petitum del rimettente si traduceva, quindi, nella richiesta di una pronuncia «fortemente “manipolativa”», volta a rendere automaticamente inutilizzabili gli atti di sequestro, «attraverso il “trasferimento” su di essi dei “vizi” che affliggerebbero gli atti di perquisizione personale e domiciliare dai quali i sequestri sono scaturiti, in ragione di una ritenuta non congruità» – in particolare, rispetto ai presupposti enunciati dall’art. 103 t.u. stupefacenti – «dell’apparato di motivazioni esibito dalla polizia giudiziaria a corredo degli atti in questione, ancorché convalidati da parte del pubblico ministero».

Ciò rendeva le questioni inammissibili, vertendosi in materia caratterizzata da ampia discrezionalità del legislatore (quale quella processuale), e discutendosi, per giunta, di una disciplina di natura eccezionale (quale appunto quella relativa ai divieti probatori e alle clausole di inutilizzabilità processuale).

Lo stesso assunto del giudice a quo – evocativo della cosiddetta teoria dei “frutti dell’albero avvelenato” – secondo il quale la soluzione proposta sarebbe stata necessaria al fine di disincentivare le pratiche di acquisizione delle prove con modalità lesive dei diritti fondamentali (rendendole “non paganti”), rivelava come le questioni coinvolgessero scelte di politica processuale riservate al legislatore. L’obiettivo di disincentivare possibili abusi risultava, peraltro, perseguito dall’ordinamento vigente tramite la persecuzione diretta, in sede disciplinare o, se del caso, anche penale, della condotta “abusiva” della polizia giudiziaria, come del resto ripetutamente affermato dalla giurisprudenza di legittimità.

La conclusione valeva a fortiori in rapporto alla richiesta “collaterale” del rimettente di introdurre, ex novo, uno specifico divieto probatorio, sancendo l’inutilizzabilità delle dichiarazioni rese dalla polizia giudiziaria in ordine alle attività compiute: «preclusione, quest’ultima, che si colloca in posizione del tutto eccentrica rispetto al tema costituzionale coinvolto dagli artt. 13 e 14 Cost.».

3.2.– Le medesime considerazioni valgono evidentemente anche in rapporto alle questioni sollevate dalle ordinanze di rimessione oggi in esame, il cui impianto argomentativo ricalca ampiamente quello delle ordinanze già scrutinate.

Le parziali variazioni del petitum, operate da quattro delle ordinanze in correlazione alle peculiarità delle vicende oggetto dei giudizi a quibus, non mutano, nella sostanza, i termini del problema, traducendosi in mere specificazioni ulteriori del genus delle perquisizioni illegittime, secondo la visione del rimettente.

Le questioni concernenti l’art. 191 cod. proc. pen. vanno dichiarate, di conseguenza, manifestamente inammissibili.

Le ulteriori eccezioni di inammissibilità formulate dall’Avvocatura generale dello Stato – calibrate esclusivamente su tali questioni, anche quanto alle eccezioni sollevate nell’ambito del giudizio relativo all’ordinanza iscritta al r.o. n. 22 del 2020 – restano assorbite.

4.– Le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 103 t.u. stupefacenti, sollevate dalla sola ordinanza iscritta al r.o. n. 22 del 2020, sono invece fondate in riferimento agli artt. 13 e 14 Cost., nei termini di seguito indicati.

4.1.– La disposizione censurata si colloca nel novero delle numerose norme speciali che attribuiscono alla polizia giudiziaria il potere di compiere perquisizioni e ispezioni d’iniziativa in casi diversi e ulteriori rispetto a quelli disciplinati dagli artt. 352 e 354 cod. proc. pen. In particolare, quanto alle perquisizioni, l’intervento della polizia giudiziaria viene svincolato dai presupposti dell’esistenza di una situazione di flagranza di reato, apprezzabile ex ante, ovvero di evasione, previsti in via generale dall’art. 352 cod. proc. pen.

Le operazioni contemplate dalle norme speciali possono avere carattere preventivo ovvero repressivo. Le une, anche se compiute da appartenenti alla polizia giudiziaria, prescindono dall’acquisizione di una notizia di reato e quindi rientrano nell’attività della polizia di sicurezza; le altre presuppongono invece la commissione di un reato e si riconducono all’attività autonoma della polizia giudiziaria.

Il comun denominatore di tali perquisizioni e ispezioni “speciali” è l’intento legislativo di apprestare strumenti di contrasto di determinate forme di criminalità maggiormente incisivi di quelli prefigurati in via ordinaria dal codice di procedura penale, attraverso l’attribuzione alla polizia giudiziaria di poteri più ampi rispetto a quelli codificati.

È questo appunto il caso dell’art. 103 t.u. stupefacenti, con il quale il legislatore ha potenziato l’operatività della polizia giudiziaria onde realizzare una più efficace attività tanto di prevenzione quanto di repressione dei traffici illeciti di stupefacenti, prevedendo una ricerca sommaria, suscettibile di evolvere, tuttavia, in accertamenti più penetranti, sino, se necessario, alla perquisizione.

In particolare, dopo aver delineato, al comma 1, una facoltà di visita, ispezione e controllo negli spazi doganali in capo alla Guardia di finanza, al fine di assicurare l’osservanza delle norme del medesimo t.u. stupefacenti, la disposizione denunciata prevede, al comma 2, che, nel corso di operazioni per la prevenzione e la repressione del traffico illecito di droga, gli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria possono procedere, «in ogni luogo», all’ispezione dei mezzi di trasporto, dei bagagli e degli effetti personali, «quando hanno fondato motivo di ritenere che possano essere rinvenute sostanze stupefacenti o psicotrope». Delle operazioni compiute deve essere redatto verbale mediante appositi moduli, da trasmettere entro quarantotto ore alla procura della Repubblica, per la convalida nelle quarantotto ore successive.

Il comma 3 – ed è questa la previsione che qui particolarmente interessa – stabilisce che gli ufficiali di polizia giudiziaria, «quando ricorrono motivi di particolare necessità e urgenza che non consentono di richiedere l’autorizzazione telefonica del magistrato competente, possono altresì procedere a perquisizioni dandone notizia, senza ritardo e comunque entro quarantotto ore, al procuratore della Repubblica il quale, se ne ricorrono i presupposti, le convalida entro le successive quarantotto ore». In assenza di specificazioni limitative, la perquisizione può essere tanto personale, quanto locale o domiciliare. È implicito, inoltre, stante il collegamento tra i commi 2 e 3, che anche per le perquisizioni operino i presupposti di legittimità indicati nel comma 2: occorre, cioè, che sia in corso un’operazione antidroga e che sussista un fondato motivo per ritenere che la perquisizione possa portare al reperimento di sostanze stupefacenti.

4.2.– Il rimettente dubita della legittimità costituzionale della norma, nella parte in cui consente al pubblico ministero di autorizzare oralmente l’esecuzione di perquisizioni, «senza necessità di una successiva documentazione formale delle ragioni» per le quali l’autorizzazione è stata rilasciata.

La premessa ermeneutica da cui muove il giudice a quo, e che fonda il quesito di costituzionalità – formulato in riferimento a un caso nel quale il pubblico ministero aveva autorizzato telefonicamente la perquisizione, omettendo, quindi, di convalidarla – si presenta corretta.

La disposizione censurata appare, infatti, chiara nel senso che le perquisizioni da essa previste sono soggette a convalida solo quando non sia stato possibile «richiedere» (e quindi ottenere) «l’autorizzazione telefonica del magistrato competente»: autorizzazione che, a sua volta, tiene il luogo del decreto motivato con il quale, ai sensi dell’art. 247, comma 2, cod. proc. pen., le perquisizioni debbono essere ordinariamente disposte dall’autorità giudiziaria. Ciò risponde, peraltro, alla logica della norma, consentendo alla polizia giudiziaria di intervenire prontamente, sulla base anche di una semplice interlocuzione orale con il pubblico ministero. Il decreto di perquisizione previsto dal codice di rito, presupponendo l’esistenza di una notizia di reato (come si desume dal comma 1 dello stesso art. 247 cod. proc. pen.), non risulterebbe, d’altronde, neppure pertinente allorché l’attività della polizia giudiziaria assuma – come è possibile in base alla norma censurata – un carattere preventivo.

4.3.– In quest’ottica, la previsione normativa censurata si rivela, tuttavia, incompatibile con il disposto degli artt. 13, secondo comma, e 14, secondo comma, Cost.

A mente dell’art. 13, secondo comma, Cost., infatti, le perquisizioni personali – al pari delle ispezioni personali e di ogni altra restrizione della libertà personale – possono essere disposte solo «per atto motivato» dell’autorità giudiziaria. Tale garanzia è estesa dall’art. 14, secondo comma, Cost. alle perquisizioni – oltre che alle ispezioni e ai sequestri – eseguiti nel domicilio.

La motivazione dell’atto è evidentemente funzionale alla tutela della persona che subisce la perquisizione, la quale deve essere posta in grado di conoscere – così da poterle, all’occorrenza, anche contestare – le ragioni per quali è stata disposta una limitazione dei suoi diritti fondamentali alla libertà personale e domiciliare.

Un’autorizzazione telefonica – che, di per sé, non lascia alcuna traccia accessibile delle sue ragioni, né per l’interessato né per il giudice – non soddisfa tale requisito. Se i motivi per i quali è stata consentita la perquisizione restano nel chiuso di un colloquio telefonico tra pubblico ministero e polizia giudiziaria, la tutela prefigurata dalle norme costituzionali resta inevitabilmente vanificata.

Al riguardo, non assume alcun rilievo la circostanza – già posta in evidenza e rispondente a un consolidato indirizzo della giurisprudenza di legittimità – che la perquisizione prevista dall’art. 103, comma 3, t.u. stupefacenti si differenzi da quella ordinaria regolata dal codice di rito, potendo avere una finalità non solo repressiva, ma anche preventiva. Lo scopo – preventivo o repressivo – della perquisizione costituisce, infatti, una variabile indifferente ai fini dell’operatività delle garanzie stabilite dagli artt. 13 e 14 Cost. a tutela dei diritti fondamentali dell’individuo.

4.4.– Al fine di rimuovere il vulnus costituzionale denunciato, il rimettente chiede a questa Corte di imporre al pubblico ministero una «successiva documentazione formale» delle ragioni che lo hanno indotto ad autorizzare oralmente la perquisizione.

Il petitum del giudice a quo non può essere evidentemente recepito tal quale, posto che una simile soluzione lascerebbe nel vago quando e come il pubblico ministero debba adempiere il su detto obbligo.

Al tempo stesso, però, l’intervento di questa Corte non può trovare ostacolo nella circostanza che, in linea astratta, siano prospettabili plurime soluzioni alternative per evitare il su detto vuoto normativo. Nella sua giurisprudenza più recente, infatti, si è ripetutamente affermato che, a fronte della violazione di diritti costituzionali, «[l]’ammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale risulta […] condizionata non tanto dall’esistenza di un’unica soluzione costituzionalmente obbligata, quanto dalla presenza nell’ordinamento di una o più soluzioni costituzionalmente adeguate, che si inseriscano nel tessuto normativo coerentemente con la logica perseguita dal legislatore» (sentenza n. 99 del 2019) e idonee, quindi, a porre rimedio nell’immediato al vulnus riscontrato, ferma restando la facoltà del legislatore di intervenire con scelte diverse (sentenze n. 40 del 2019, n. 233, n. 222 e n. 41 del 2018, n. 236 del 2016). Occorre, infatti, evitare che l’ordinamento presenti zone franche immuni dal sindacato di legittimità costituzionale: «posta di fronte a un vulnus costituzionale, non sanabile in via interpretativa – tanto più se attinente a diritti fondamentali – la Corte è tenuta comunque a porvi rimedio» (sentenze n. 242 del 2019, n. 162 del 2014 e n. 113 del 2011).

Nella specie, la soluzione con il più immediato aggancio nella disciplina vigente – essendo questo offerto, in pratica, dalla stessa norma censurata – è quella di richiedere che anche la perquisizione autorizzata telefonicamente debba essere convalidata, entro il doppio termine delle quarantotto ore.

Tale soluzione presenta l’apparente elemento di anomalia connesso al fatto che, in linea di principio, la convalida successiva si rende necessaria quando è mancato l’assenso preventivo dell’autorità giudiziaria: assenso che qui invece vi è stato, anche se in forma orale. E, però, si tratta di assenso che – per quanto detto – non risponde ai requisiti richiesti dall’art. 13, secondo comma, Cost.: e proprio questo rende necessaria la convalida.

Occorre considerare, d’altro canto, che – come si è avuto modo di sottolineare – l’art. 103 t.u. stupefacenti amplia i poteri della polizia giudiziaria rispetto a quanto previsto dall’art. 352 cod. proc. pen., consentendole di eseguire perquisizioni anche in assenza di una situazione di flagranza di reato apprezzabile ex ante. Ciò giustifica un plus di garanzie – non pregiudizievole, peraltro, rispetto alle esigenze di celerità dell’operazione – imponendo alla polizia giudiziaria di munirsi di un assenso preventivo informale del pubblico ministero, salvo che sussistano motivi di necessità e urgenza che non consentano nemmeno quest’ultimo: assenso che non esclude, peraltro, una successiva convalida formale dell’operazione, in occasione della quale il pubblico ministero può avere anche modo di verificare quanto riferitogli dalla polizia giudiziaria per telefono, magari in modo frammentario, e comunque sia posto nella condizione di verificare le modalità con le quali la perquisizione è stata eseguita.

Ovviamente, tale soluzione presuppone che, pur in assenza di espressa indicazione in questo senso, la convalida prevista dalla disposizione censurata debba essere resa con provvedimento motivato.

Al riguardo, va in effetti rilevato che, pur nel silenzio dell’art. 352, comma 4, cod. proc. pen., l’opinione prevalente è nel senso che anche la perquisizione “ordinaria” d’iniziativa della polizia giudiziaria debba essere convalidata dal pubblico ministero con decreto motivato, proprio per un’esigenza di rispetto degli artt. 13 e 14 Cost.

È ben vero che il riferimento all’«atto motivato» è presente solo nel secondo comma dell’art. 13 Cost., a proposito della perquisizione disposta ab origine dall’autorità giudiziaria, e non pure nel successivo terzo comma, a proposito della convalida dei «provvedimenti provvisori» adottati dall’autorità di sicurezza, nei casi eccezionali di necessità ed urgenza, tassativamente indicati dalla legge. Ma, in proposito, coglie nel segno il rilievo del giudice a quo, secondo cui l’esigenza della motivazione anche della convalida deve ritenersi implicita nel dettato costituzionale, rimanendo altrimenti frustrata la ratio della garanzia apprestata dall’art. 13 Cost. Non avrebbe senso, in effetti, che la norma costituzionale richieda l’«atto motivato» quando l’autorità giudiziaria, titolare ordinaria del potere, operi di sua iniziativa, e non pure nell’ipotesi – più delicata – in cui sia chiamata a verificare se la polizia giudiziaria abbia agito nell’ambito dei casi eccezionali di necessità e urgenza nei quali la legge le consente di intervenire.

A livello di legge ordinaria, non si è mancato di rilevare, d’altro canto, in dottrina, come una esegesi letterale dell’art. 352, comma 4, cod. proc. pen., il quale non richiede esplicitamente la motivazione del decreto di convalida, determinerebbe una ingiustificabile differenza di disciplina rispetto alla analoga ipotesi della convalida del sequestro, per la quale invece la motivazione è richiesta (art. 355, comma 2, cod. proc. pen.). Rilievo, questo, estensibile anche alla convalida prevista dalla norma denunciata.

4.5.– Sotto altro profilo, pur essendo le censure del rimettente rivolte in modo indistinto all’art. 103 t.u. stupefacenti, la declaratoria di illegittimità costituzionale deve colpire in modo specifico il comma 3, ove è contenuta la disposizione produttiva del vulnus.

La pronuncia va, inoltre, limitata ai casi in cui l’autorizzazione abbia ad oggetto una perquisizione personale o domiciliare, perché è solo a queste che risultano riferite le garanzie previste dagli artt. 13, secondo comma, e 14, secondo comma, Cost.

4.6.– Alla luce di quanto precede, l’art. 103, comma 3, t.u. stupefacenti va quindi dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non prevede che anche le perquisizioni personali e domiciliari autorizzate per telefono debbano essere convalidate.

La censura di violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 8 CEDU, resta assorbita.

Ovviamente, anche in questo caso rimane ferma la facoltà del legislatore di introdurre, nella sua discrezionalità, altra, e in ipotesi più congrua, disciplina della fattispecie, purché rispettosa dei principi costituzionali.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 103, comma 3, del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza), nella parte in cui non prevede che anche le perquisizioni personali e domiciliari autorizzate per telefono debbano essere convalidate;

2) dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 191 del codice di procedura penale, sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3, 13, 14, 24, 97, secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, dal Tribunale ordinario di Lecce, in composizione monocratica, con le ordinanze indicate in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21 ottobre 2020.

F.to:

Mario Rosario MORELLI, Presidente

Franco MODUGNO, Redattore

Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 26 novembre 2020.